中华鲟就一根刺吗？为了一条鱼上海立了一部法

长江口，海水与淡水的交汇处，因其营养盐和饵料丰富而成为历史上著名的“长江口渔场”，是渔人眼中的“黄金水域”，亦是中华鲟生命周期中的“待产房”与“幼儿园”。

与恐龙同时期生活的生物——中华鲟，是地球上最古老的脊椎动物之一，距今有1.4亿年。

就是为了这条“大鱼”，这个号称“水中大熊猫”的濒危物种，上海人大立了一部法。5月14日下午，上海市十五届人大常委会第21次会议表决通过了《上海市中华鲟保护管理条例》。

为一条鱼立一部法，这在地方立法史上尚属首次。这是全国率先对长江流域特定物种保护的地方性立法，开创了国内特有物种立法的先河。

追溯这部法的缘起，颇多曲折。从最初的犹豫，几方博弈，到最终达成共识，付诸表决，中华鲟立法历时两年多。

“其中的过程可谓一波三折，眼看着这部条例要黄了，又被一次次救活了。”市人大农业与农村委主任委员孙雷说。

这背后，是一段什么样的立法博弈与达成共识的故事？

上海是中华鲟的“待产房”和“幼儿园”

“凡是冠以‘中华二字，说明此鱼不同寻常，是我们国家最重要的物种之一。”孙雷说。当他还在市农业农村委任职时，这条特殊的鱼就已进入了他的视野。

中华鲟的确不同寻常，个体硕大，体长能达到4米，体重超过700公斤，平均寿命能达到40岁。常年在近海栖息生活，雄性8岁、雌性14岁性成熟后开始溯江而上，一直洄游到长江中上游的葛洲坝下产卵场进行繁殖。产卵后的亲鱼即顺流而下返回海里生活。孵出的幼鱼也要回归大海，他们洄游至长江口停留数月，逐渐适应海水，然后入海生活，直至性成熟后再进入长江进行繁殖。

“对于中华鲟亲鱼和幼鱼来说，上海的长江口水道是它们的必经洄游通道。”市水生野生动植物保护研究中心主任刘健说，他从2003年就在长江口从事中华鲟保护工作，对中华鲟的生活习性熟稔在心。

长江口为何被称为中华鲟的“待产房”和“幼儿园”？

刘健解释说，长江口是成熟亲鱼由大海进入长江进行繁殖的唯一通道。每年7—8月，中华鲟亲鱼经长江口溯河而上，第二年10—11月产后的亲鱼又经长江口进入海洋。亲鱼产卵后就径直游到长江口摄食，相当于在长江口“坐月子“。亲鱼繁殖一次要上下两次通过长江口，在这里为逆流而上储备能量，并进行海淡水环境的适应调节，故长江口又被称为中华鲟的“待产房”。

长江中孵化的中华鲟幼鱼，经过1850km的顺流而下，于4—5月到达长江口。长江口是中华鲟幼鱼完成入海前生理准备的重要场所，幼鱼必须经过一段时间的河口生活来完成入海前的生理调节。当它们适应海水高渗透压环境后，才离开长江口进入海洋。

长江口同样也是幼鱼的索饵场。长江径流带来了丰富的营养物质，为幼鱼在河口快速生长提供了丰盛的饵料。所以，长江口又是中华鲟的“幼儿园”。

中华鲟的四重危机

2002年，“上海市长江口中华鲟自然保护区”设立。尽管设了保护区，中华鲟依然险境重重。

野生中华鲟通过人工繁育的亲生子——子一代中华鲟，据说，总量不足1000尾。目前，还没有性成熟的子二代。“所以不能说，中华鲟已成功经过人工干预繁衍下去了。“市人大农业与农村委副主任委员李富荣说，因为生长周期长，一旦遭受破坏，要恢复起来非常难。所以，这个物种能否保存下来，就要看自然种群，自然种群如果保护不得力，中华鲟就有灭绝的危险。

这条鱼挺坚强，亦很脆弱，需要在安静的环境中生活，一旦周边环境遭到破坏，它会变得烦躁不堪。湖北荆州两项未经环评的政府工程，曾造成36尾中华鲟子一代的非正常死亡，就是教训。

“更糟糕的是，已经好几年没有发现自然产卵了。”刘健说，长江口可以监测幼鱼和幼苗，从2013到2019年，只有两年监测到自然产卵，“7年里5年空白，可见种群危机到什么地步了！“

在孙雷看来，中华鲟的自然繁衍情况很不乐观，主要原因是长江生态环境对这个物种影响太大了。

事实上，中华鲟面临四重危机。首先是涉水工程，造桥、修路等工程会影响中华鲟的生存环境。其次，长江的航运业发展带来的影响。中华鲟在游的时候，容易被大型船只的螺旋桨打死打伤。

第三，长江流域的水体影响，局部水域的恶化、水环境的污染都会影响中华鲟的生存。第四，渔业捕捞对中华鲟的伤害。渔民无序张网，很容易使中华鲟撞进网里。

2016年，孙雷到人大任职，依然没有停止对中华鲟的关注。他开始从立法角度来考虑能为这条鱼做些什么。

这条鱼背后亦有法律“保护伞”，但不够明确。早在2015年，农业农村部就印发了《中华鲟拯救行动计划（2015—2030年）》，制定了具体的保护行动措施；2018年国务院办公厅发布《关于加强长江水生生物保护工作的意见》。国家层面也有《野生动物保护法》及《自然保护区条例》等作为总则性的法律法规，但实施过程中，对“保护怎么样的”“怎样保护”没有明确的规定，法律执行很困难。

上海市长江口中华鲟自然保护区也有一部政府规章，即《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》，侧重于中华鲟栖息地的保护管理。但从中华鲟等水生生物种群资源保护出发，保护区所保护的范围、功能和效果是远远不够的。

“保护区仅仅是中华鲟栖息的一个局部。只有行政手段，保护力度不够。我们想通过人大立法，加大对中华鲟的保护。”孙雷说。

不能让白暨豚的悲剧重演

2017年初，上海人大启动中华鲟立法调研。彼时，争议声不少，有必要为了这条鱼动用那么宝贵的立法资源吗？

“很多人甚至没有见过这条鱼，为了形成共识，市人大组织了一次实地调研。”孙雷说，

2017年3月29日和30日，上海市人大常委会部分组成人员前往崇明调研，其中一站就是长江口中华鲟自然保护区。

“领导看了以后，转过头来问我，这么大的鱼，就呆在这么小的地方？我说，您批评得对，不过，这个‘鱼缸’已经是国内最大的了。“孙雷回忆当初，保护区最初的规划面积要更大一点，因财政原因缩减了规模，即便如此，这已经是国内基础设施条件最佳的保护区之一。

这次调研，让人大工作者对这条鱼有了直观印象，对中华鲟的生存处境也多了分同情与理解。

2018年4月26日，*********总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时强调，推动长江经济带发展，坚持共抓大保护，不搞大开发。

“原来不赞成立法的人，开始重新看待这部条例。”在孙雷看来，总书记提出长江大保护，是基于环境恶化的现实提出来的，这不是不要发展，而是要在保护生态的前提下实现绿色发展，这是更加高的要求。

市人大农业与农村委副主任委员李富荣具体负责这部法的协调工作。“保护长江究竟是保护什么？我的理解就是两个方面，一个是长江的水生态环境。一个就是长江生物的多样性，这些年来，长江里的生物越来越少，中华鲟的生存环境每况愈下，真到了‘下猛药保护的时候了。”

他提到了“白暨豚”，被称为“长江女神”的白暨豚形体漂亮、优雅，“我见过她的活体，憨态可掬，吻部特征明显”。但是自1990年最后一尾死亡后，“长江女神”再也没有被发现了，2007年宣布功能性灭绝。

“我们不希望中华鲟重演白暨豚的悲剧。”李富荣感叹。

机构改革，一条鱼两个部门管

好消息也在接踵传来。2017年中央1号文件提出，率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕；2017年11月农业部公布了列入率先禁捕范围的332处水生生物保护区，从2018年1月1日起逐步施行全面禁捕，上海市长江口中华鲟自然保护区名列其中。

渔船拆解、渔民上岸，“长江捕捞”在上海成为历史。“影响中华鲟生存的四大因素就少一个了。”孙雷说。

2018年，春节过后首个工作日，市委书记李强到崇明调研世界级生态岛建设进展，来到了长江口中华鲟自然保护区基地。在那里，李强说道，“衡量生态环境好不好，就是要看鸟的翅膀往哪里飞、鱼的尾巴往哪儿游”。

中华鲟这条鱼的游向，关乎上海的生态环境，意味深长。

这一年，中华鲟保护被列入市人大常委会立法计划。

眼看就在突破之际，又碰到一桩事——机构改革。

2018年3月，国务院机构改革方案公布，将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。

相应地，上海在进行机构改革职能划分时也作了相应调整。2018年下半年，上海通过机构改革方案。长江口中华鲟自然保护区从市农业农村委划由市容绿化局管理，而保护区内的中华鲟保护职权仍在市农业农村委。

“鱼还是这条鱼，但对这条鱼的保护管理和执法变成了两个部门。”孙雷说。中华鲟游在长江干流时候，属农业部门管，因为它属于水生生物；而当它游到保护区时，就受绿化部门的管辖。

多了一个主管部门，立法意见又产生了碰撞，立法进程再次耽搁了下来。

“虽然是两个部门管，为什么我们不做一加一大于二的事情呢？”孙雷认为，首先要解决的是认知问题。这条鱼究竟有什么生态价值，隔行如隔山。很多人连鱼还没见过，当然不清楚这条鱼对上海不可替代的重要性。

2019年4月，市人大、市农业农村委、市市容绿化局共同组织了一次实地观摩，一起到长江口去看中华鲟。

看了以后，大家觉得，立法是必要的。这条地球上最古老的鱼，有其特殊而不可替代的保护价值。出台这样一个法规，就是最好地落实长江大保护战略。

几次交流、磋商后，此前拟定的立法角度也作了适度调整，原来的保护局限在保护区，现在调整到整个长江流域。

中华鲟保护条例草案列为2019年本市正式立法项目后，市人大、市政府还建立了双组长制，立法正式进入快车道。

为一条鱼立法，值得

在立法过程中，始终有一个争议，即怎么处理好保护和发展的问题。

征求意见过程中，一些部门提出了忧虑：上海正处于发展阶段，免不了上马一些建设项目，条款设置如果过严会不会带来影响；一旦立了法，紧箍咒套住了，手脚捆住了，会不会成了发展的障碍。

大家都支持立法，但保护和发展的关系究竟如何来取舍？

“立法过程中要处理好两者的关系，保护是前提，但也要为发展留足空间。”李富荣说，待这个原则确定后，提交市政府常务会的草案稿很快通过。

2020年，新冠疫情暴发，加速了这部法的进程，大家清醒认识到，人与动物应该和谐相处，立法保护中华鲟正当其时。

2020年3月，《上海市长江中华鲟保护条例（草案）》提交市十五届人大常委会第18次会议一审。

“此前经过了这么多的博弈、讨论，提交一审的这个稿子是比较成熟的，大家的审议意见趋于一致，没有颠覆性意见，立法进入到了相对顺畅的阶段。”李富荣说。

拿到一审稿时，刘健很兴奋，草案在涵盖长江口中华鲟自然保护区的基础上，将中华鲟保护的范围扩展到整个上海市的水域和陆域，将中华鲟栖息地保护增加到栖息地、物种、禁食等全方位的保护。“这个全方位保护很给力！”

也有些小修改，法规一审稿的名称里叫“长江中华鲟”。有委员提出，中华鲟的保护不仅仅局限于长江（上海段）水域，而是全市行政区域，且物种学名是“中华鲟”，建议法规名称删去“长江”二字。

也有委员提出，上海只是中华鲟生存的一段流域，这部法只管上海一段，能管到别人那里去吗？

“最初立这个法时，已经考虑了这个问题。”李富荣说，法规就“区域协作”专辟一章。立法初期，上海就征求过长江沿线省市的建议。上海人大农业与农村委的同志专程到江苏、安徽、湖北等地征求建议。“兄弟省市都很支持，都期待有个领头人，上海如果能率先立法，将提供有力的法制支撑。全国人大也鼓励我们，上海若能带头做探索，将为下一步立法提供有价值的借鉴。”

5月13日，《上海市中华鲟保护与管理条例（草案）》提交二审；一天之后，5月14日，《上海市中华鲟保护管理条例》全票通过。

会场中有委员这么感叹：“为了这条鱼而立一部法，值得！”

来源：上观新闻